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Nicht-staatliche Akteure in der Gewaltprävention

Zivile Konfliktbearbeitung

Neue Konfliktlinien sichtbar
Der machtpolitische Rückzug der Supermächte aus vielen Regionen der Welt nach dem Ende des Ost-West-Konflikts lässt bei vielen alten, vormals geopolitisch erklärten Konflikten andere Ursachen hervortreten bzw. manche inner- oder zwischenstaatliche Konfliktlinie kommt zum Vorschein, die der übergeordneten Logik des bipolaren Konflikts untergeordnet war. Zunehmend sind es «langanhaltende, vertrackte und schwer lösbare Bürgerkriege ("protracted conflicts"), zerfallende, gescheiterte Staaten ("failed states") sowie fragmentierte Gesellschaften», die die neue Herausforderung kennzeichnen (Matthies, 1997: 528). Die steigende Zahl von Opfern der derzeitigen Kriege ist vor allem in irregulär geführten Bürgerkriegen feststellbar, in denen die Auseinandersetzung insbesondere zwischen rivalisierenden politischen Gruppen bzw. zwischen diesen und dem Staat stattfinden. «Ethnische Säuberungen» und «Völkermord» konnten trotz frühzeitiger Warnungen nicht rechtzeitig verhindert oder bearbeitet werden. Zudem erwiesen sich die nach Ausbruch der Konflikte eingesetzten Maßnahmen der internationalen Gemeinschaft als nicht ausreichend oder auch als untauglich zur Bearbeitung dieser Konflikte. Die teuren Militäreinsätze, die oft unzureichende humanitäre und Wiederaufbauhilfe waren zwar sehr kostspielig, aber wenig wirkungsvoll. Vor diesem Hintergrund ist es naheliegend, über neue oder verbesserte und intensivierte Maßnahmen der präventiven Konfliktbearbeitung nachzudenken.

Bei zwischenstaatlichen Konflikten gab es bereits zahlreiche Erfahrungen internationaler Vermittlungsbemühungen, von denen einige als erfolgreich eingestuft werden können. Dennoch steht das diplomatische und militärisch gestützte Krisenmanagement vor kaum lösbaren Problemen, wenn es um die Bearbeitung lokaler, innerstaatlicher Konflikte geht. Staatenzerfallsprozesse oder ethnisch geprägte Auseinandersetzungen sind kaum mit den alten Mitteln präventiver Diplomatie zu bearbeiten. Mehr und mehr wird deshalb auf die Bedeutung von «zivilen Konfliktbearbeitungsmechanismen» verwiesen , sowie auf die Bedeutung, die gesellschaftliche Gruppen bei der Entstehung gravierender ethnischer, politischer oder religiöser Identitätskonflikte haben.

Konfliktprävention - aber wie?
Ausgangspunkt der weiteren Überlegungen ist die Tatsache, dass Konflikte zentraler Bestandteil normaler gesellschaftlicher Interaktion sind, die in den meisten Fällen friedlich, z.B. im Rahmen existierender Streitbeilegungsverfahren oder politischer Regeln zur Klärung von Interessen- oder Identitätskonflikten gelöst werden können. Dies bedeutet, dass Konfliktvorbeugung möglicherweise der falsche Begriff ist, da es kaum um die Vermeidung von Konflikten an sich gehen kann, sondern vorrangig um die Vermeidung eines gewaltsamen Konfliktaustrags und die Schaffung von Raum für konstruktive, gewaltlose Formen der Konfliktregulierung. Ist aber der Aufbau gesellschaftlicher Mechanismen einer «zivilisierten» Konfliktaustragung im Blick, d.h. die Etablierung bzw. Durchsetzung oder Stärkung von institutionellen Arrangements auf den verschiedenen Ebenen der Gesellschaft zur friedlichen Bearbeitung von Konflikten, wird automatisch deutlich, dass Konfliktvorbeugung ein komplexer Prozess sein wird, der weder einfach durchzuführen ist noch sich leicht wird messen lassen. Die Bandbreite der Ansätze und Maßnahmen, die derzeit als Teil von Konfliktprävention empfohlen werden, ist groß. Sie reicht von entwicklungspolitischen Empfehlungen («Entwicklung ist die beste Prävention») bis hin zu Warnungen vor zu großen Hoffnungen und dem Verweis, wie schwierig und komplex die Beeinflussung von Konfliktaustragungsmustern ist. Dem derzeit gerade im entwicklungspolitischen Bereich immer wieder geäußerten Optimismus, dass die beste Konfliktprävention allemal durch «soziale und demokratische Entwicklung» erreicht werde könne, muss deshalb mit Vorsicht begegnet werden.

Die Begriffsverwendung lässt sich nach der grundlegenden strategischen Ausrichtung von Prävention differenzieren, also danach, ob eher auf struktur- und ursachenorientierter Vorbeugung oder auf prozess- und akteursorientierte gesetzt wird. Strukturorientierte Vorbeugung versucht bei den Ursachen und Tiefenstrukturen gewaltträchtiger gesellschaftlicher Entwicklungen anzusetzen, während prozessorientierte Vorbeugung vor allem auf kurz- und mittelfristige Verhaltensänderungen entscheidender AkteurInnen im Konfliktverlauf setzt. Viele aktuelle Beiträge zur Krisenprävention betonen entweder den einen oder anderen Aspekt. Wichtig ist aber die gleichzeitige Beachtung von Struktur- und Prozessbedingungen, die so ausgestaltet sein müssen, dass sie friedensdienlich sein können. «Mit anderen Worten: Strukturelle Armutsbekämpfung und die Förderung von Demokratie und Menschenrechten sind nicht als solche schon "Prävention", sondern erst dann, wenn diese spannungsreichen und konfliktträchtigen Politiken und Prozesse so ausgestaltet werden, dass gewalttätige Auseinandersetzungen unterbleiben oder zumindest minimiert werden» (Matthies, 1999 : 104).

Entfaltungschancen in Konsolidierungsprozess
Die Auswertung erfolgreicher Erfahrungen im Rahmen von Friedenskonsolidierungsverfahren lässt deutlich werden, dass ohne den erklärten Willen der Konfliktparteien zum Frieden und ein gemeinsames Interesse an der Wiederherstellung funktionierender Staatlichkeit kaum ein erfolgreicher Prozess eingeleitet werden kann. Der Prozess muss zu von allen Seiten legitimierten Regeln der Machtteilung und der wirtschaftlichen und sozialen Verteilung führen können. Gleichzeitig wird deutlich, dass der Friedensprozess nicht nur die gesellschaftlichen Eliten, sondern auch die verschiedenen Ebenen von Staat und Gesellschaft umfassen muss - eine Aufgabe, die vor allem von gesellschaftlichen Organisationen durchgeführt werden kann. Der Konsolidierungsprozess muss deshalb gerade solchen Organisationen Entfaltungschancen einräumen.

NGOs und Krisenprävention
Überlegungen zur Rolle zivilgesellschaftlicher Organisationen in der Krisenprävention müssen beginnen mit der Differenzierung zwischen möglichen Aktivitäten von zivilgesellschaftlichen Organisationen in den Ländern bzw. Regionen selbst, in denen die Krise stattfindet, und solchen, die als externe Organisationen oder Einzelpersonen versuchen, Einfluss auf die Konfliktentwicklung zu nehmen. Deutlich wird, dass im Gegensatz zur kleinen und gut zu beschreibenden Zahl staatlicher und internationaler AkteurInnen, das, was mit zivilgesellschaftlichen Organisationen gemeint ist, zunächst definiert werden muss. Bei den externen AkteurInnen kann es sich dabei um bekannte internationale NROs handeln, wie amnesty international im Menschenrechtsbereich, International Alert oder der Internationale Versöhnungsbund im Bereich von friedensengagierten NROs. Hinzu kommen bekannte Entwicklungs-NROs, wie Oxfam, Misereor oder Brot für die Welt. Beteiligt sein können aber auch lokale Organisationen, Städtepartnerschaften, Kirchen, Gewerkschaften und Berufsverbände.

Komplexer wird die AkteurInnenzahl, wenn die Rolle der Zivilgesellschaft in den Konfliktländern selbst in den Blick kommt. Bei der Beurteilung der Rolle zivilgesellschaftlicher Organisationen in den Konfliktländern muss das gesamte Spektrum gesellschaftlicher Organisationen in den Blick kommen, denn einerseits können gesellschaftliche Akteure gerade in interne Konflikte selbst als Verursacher erheblich involviert sein, zum anderen können gerade unbeteiligte lokale Gruppen eine wichtige Funktion übernehmen, um präventiv Konflikte zu bearbeiten. Ein Problem in vielen der Länder, in denen derzeit gewaltsame interne Konflikte zu beobachten sind, liegt darin, dass es noch kaum eine entwickelte Zivilgesellschaft gibt, die konfliktbegrenzende Aktivitäten entwickeln könnte. Auf alle Fälle muss jeder Fall für sich untersucht werden, um zu identifizieren, welche zivilgesellschaftlichen Organisationen bei der Vermeidung einer Konflikteskalation eine wichtige Rolle übernehmen könnten. Präventionsbemühungen müssen deshalb bei der Stärkung (organisatorisch, politisch und wirtschaftlich) von zivilgesellschaftlichen Aktivitäten und Organisationen ansetzen.

Risiken externer Einmischung
Jede externe Form der Einmischung oder der gezielten Förderung von Organisationen bedeutet gleichzeitig einen Eingriff in die Struktur und die Entwicklungstendenzen der Zivilgesellschaft im Krisengebiet. Sie könnte sogar konfliktverschärfend wirken, wenn die Kräfteverhältnisse zwischen gesellschaftlichen Gruppen verschoben werden. Die externe Förderung einer Zivilgesellschaft kann deshalb erhebliche Potentiale freisetzen und oppositionellen und sozialen Bewegungen Möglichkeiten der Entwicklung eröffnen. Sie birgt aber auch erhebliche Risiken. Gerade in sogenannten ethno-politischen Konflikten sind gesellschaftliche Gruppen oft auch als Konfliktbeteiligte involviert. Bei der Suche nach zivilgesellschaftlichen Gruppen, die im Rahmen der Prävention eine Rolle spielen könnten, kommt es deshalb besonders darauf an, vor allem unbeteiligte dritte Gruppen oder Organisationen zu identifizieren.

Ehrenamtlichkeit
Tatsächliche Nachteile der Aktivitäten von NROs dürften vor allem darin liegen, dass gerade bei kleineren Initiativen ein großer Teil des Engagements durch ehrenamtliche Arbeit abgedeckt wird, wodurch die notwendige Kontinuität eines möglicherweise langfristig angelegten präventiven Engagements leiden kann. Bislang gibt es auch im Bereich der hauptamtlichen Tätigkeiten sehr wenige Ausbildungs- und Trainingsmöglichkeiten. Ausreichend qualifizierte Personen zu finden, die die entsprechenden sprachlichen, kommunikativen und psychologischen Kompetenzen aufweisen, kann so zu einem Problem werden. Zudem gilt, dass trotz der betonten Wichtigkeit eines solchen konfliktvermeidenden Engagements tatsächlich nur wenige Akteure mit begrenztem Etat in diesem Bereich tätig sind. Dies liegt mit an der Struktur der Einnahmen von NROs. Viele NROs erzielen ihre Einnahmen auf dem Spendenmarkt in anderen Ländern. Frühzeitige Arbeit an Konflikten ist wenig spektakulär und im Medienzeitalter oft schwieriger zu vermitteln als ein humanitäres Engagement in Katastrophenfällen. Die Wirksamkeit gelungener Konfliktprävention ist zudem schwer nachzuweisen, da das Nichteintreten eines gewaltsamen Konfliktaustrags nicht leicht zu beweisen ist bzw. auf unterschiedlichste Ursachen zurückgeführt werden kann.

Offene Aktionsfelder
Welche Aktionsfelder stehen zivilgesellschaftlichen Akteuren offen? Zunächst lassen sich die zivilgesellschaftlichen Organisationen hinsichtlich der Art ihres Engagements und des Politikfeldes in drei Gruppen unterteilen: (1) Initiativen und NROs im engen Bereich der Friedensarbeit, (2) entwicklungspolitische Organisationen, zu den auch humanitäre Hilfsorganisationen gehören und (3) NROs oder Bündnisse von NROs, die schwerpunktmäßig auf internationaler Ebene an Veränderungen von Rahmenbedingungen arbeiten, die der Verminderung von Konflikten nützlich sein können. Für jede dieser Gruppen ergeben sich unterschiedliche Chancen und Risiken in ihrem Engagement.


(1) Die Infrastruktur von NROs gerade im Bereich der Früherkennung und Tatsachenermittlung ist partiell erheblich größer als die internationaler Organisationen. Der permanente Einsatz für Opfer von Menschenrechtsverletzungen kann erheblichen Einfluss auf die nationale Rechtskultur und nationale zivilgesellschaftliche Organisationen haben. Ein zweiter wichtiger Arbeitsbereich ist die pädagogische und psychologische Arbeit in Bürgerkriegssituationen als Prävention oder nach Konfliktbeendigung als friedenskonsolidierende Maßnahmen. Seit sich die Erkenntnis durchsetzt, dass mehr und mehr Konflikte innerstaatliche komplexe Konflikte sind, hat als dritter Arbeitsbereich auch das Engagement von zivilgesellschaftlichen Organisationen im Bereich des direkten Engagements bei der Konfliktbearbeitung zugenommen. In diesem Bereich sind eigene Forschungs- und Schulungskapazitäten für neue Vermittlungs- und Mediationstechniken entstanden.

(2) Im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit (EZ) gibt es ein etabliertes Feld von Ansätzen und Methoden, die hier nicht näher beschrieben werden können. Eine generelle Gleichsetzung der Entwicklungsarbeit mit Friedensarbeit ist, wie oben beschrieben, nicht möglich, denn in zu vielen Ländern und Regionen, die lange Zeit Zielgebiete von Entwicklungszusammenarbeit waren, sind trotzdem schwerwiegende, soziale und ethnische Konflikte entstanden. Allerdings ist in den letzten Jahren eine erheblich stärkere Bezugnahme in der Entwicklungspolitik auf staatliche Rahmenbedingungen von Entwicklung feststellbar. Fragen der Stärkung von Demokratie, Menschenrechten oder einer verantwortlichen Regierungsführung werden zunehmend zu zentralen Kriterien der Beurteilung entwicklungspolitischer Interventionen. Diese Veränderungen in der Zielsetzung decken sich mit Erkenntnissen aus der Präventionsforschung, dass es langfristig gelingen muss, gesellschaftliche Mechanismen und Strukturen zu erhalten oder zu schaffen, die eine gewaltlose, konstruktive Handhabung von Konflikten gewährleisten können. Da die EZ immer auch einen Eingriff in gesellschaftliche, politische und wirtschaftliche Zusammenhänge darstellt, zumal wenn sie sich besonders die Stärkung von Menschenrechten und Demokratie auf die Fahnen geschrieben hat, ist zusätzlich die Frage zu stellen, wie sich diese Eingriffe auf die Konfliktentstehung oder -entwicklung in Ländern auswirken kann. Nicht selten machen Organisationen die Erfahrung, dass gerade Nothilfe und Entwicklungshilfe in Konfliktgebieten von Kriegsparteien auch missbraucht werden können. Dies kann zu schwierigen Entscheidungsprozessen über die Fortführung der Hilfe führen und wirft die Frage auf, wie Hilfsmaßnahmen ausgestaltet werden können, um möglichst geringe negative Nebenwirkungen zu haben.

(3) Als dritter Bereich des Engagements von zivilgesellschaftlichen Gruppen für friedliche Konfliktbearbeitung lassen sich schließlich Initiativen bewerten, die versuchen, internationale und v.a. rechtliche Rahmenbedingungen zu verbessern oder zu beeinflussen, die Einfluss auf potentielle Konflikte haben oder direkt konfliktauslösend bzw. beeinflussend sein können. Aktuelle Beispiele wie der Erfolg einer internationalen Allianz zivilgesellschaftlicher Gruppen für eine Konvention zum Verbot von Landminen oder das Engagement vieler Gruppen zur Unterstützung der Einrichtung eines Internationalen Strafgerichts sind aktuelle Beispiele der Bedeutung dieser Arbeit.

Potenzial nicht zu unterschätzen
Der knappe Überblick hat gezeigt, dass ein nicht zu unterschätzendes Potenzial zivilgesellschaftlichen Engagements bei der friedlichen Konfliktbearbeitung existiert und sich bereits ein breiteres Spektrum von AkteurInnen in diesem Umfeld engagiert. Bei allen vorgestellten Möglichkeiten wurde deutlich, dass das zivilgesellschaftliche Engagement nicht zum alleinigen Hoffnungsträger hochstilisiert werden sollte, dass es aber Chancen und zusätzliche Optionen eröffnet, die einer Prävention, nur gestützt auf herkömmliche Instrumente und AkteurInnen, nicht zur Verfügung stehen. Die gesamte Erforschung von Voraussetzungen, Erfolgsbedingungen und Strategien zur Schaffung, Förderung und Konsolidierung eines gelungenen Friedens ist allerdings immer noch als relativ neu zu bezeichnen. Intensivere Fallstudien werden sicherlich weitere Erkenntnisse zur Verfügung stellen können, die bei der zukünftigen Arbeit in Konfliktsituationen hilfreich sein können.


Michael Windfuhr ist wissenschaftlicher Assistent am Heidelberger Institut für Politische Wissenschaft und Vorstandsmitglied der Nord-Süd-politischen Organisation Germanwatch.


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Ansprechpartner


Dr. Jens-Peter Steffen

Referent für Friedenspolitik
Tel. 030 / 698074 -13
Email: steffen@ippnw.de

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